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关于对《武汉市城市公共客运交通管理条例》进行审查的建议

发布时间:2011-12-30 10:50:42   来源:湖北朋来律师事务所   作者:刘源波 方璨  

  关于对《武汉市城市公共客运交通管理条例》进行审查的建议
全国人民代表大会常务委员会:
  湖北朋来律师事务所是湖北省武汉市一家由半公益律师设立的律师事务所,一直关注、关心包括立法在内的各种公益事务。根据《中华人民共和国立法法》第九十条第二款并结合2012年1月1日即将施行的《中华人民共和国行政强制法》的规定,本所特提出请求贵委对《武汉市城市公共客运交通管理条例》第三十五条进行审查的建议(本建议已同步刊登于本所官方网站,地址为85717171.cn/shidian.asp?id=2337)。具体依据和理由如下:
  一、武汉市的非法营运应归武汉市交通运输委员会管理,武汉市公安局交通管理局没有管理(包括处罚)非法营运的权力,在未经国务院或其授权的省、自治区、直辖市人民政府决定由武汉市公安局交通管理局行使非法营运处罚权的情形下,武汉市公安局交通管理局无权处罚非法营运
  《国务院关于公安与交通部门交通管理工作分工问题的通知》规定:“……一、关于公安部门与交通部门的分工……(3)上述(1)(2)两项以外,所有城市、县镇、公路的交通管理工作,均由交通部门负责……(5)……各地不得自行变动分工范围。”根据该规定,非法营运归交通运输部门管理。
  《中华人民共和国人民警察法》第二条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第六条第(三)项规定:“公安机关的人民警察按照职责分工,依法履行下列职责:……(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故……”根据上述关于警察任务和职责的规定,公安局交通管理局没有管理(包括处罚)非法营运的权力。
  《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据该规定,只有国务院或其授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定由武汉市公安局交通管理局行使非法营运处罚权。
  然而,《武汉市城市公共客运交通管理条例》第三十五规定:“违反本条例第八条第一款、第十三条规定,未取得本市线路经营权和城市公共客运交通营运证从事城市客运经营的,由市公安交通管理部门没收非法所得,暂扣车辆,按每辆车处以五千元以上二万元以下罚款,并吊销机动车驾驶证、注销车辆牌证。”根据该规定,武汉市公安局交通管理局成了处罚非法营运的行政主体。
  《武汉市城市公共客运交通管理条例》的立法机关是武汉市人大常委会。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定,武汉市人大常委会没有权力决定由武汉市公安局交通管理局行使武汉市交通运输委员会对于非法营运的行政处罚权。
  综上,武汉市的非法营运应归武汉市交通运输管理委员会管理,武汉市公安局交通管理局没有管理(包括处罚)非法营运的权力,在未经国务院或其授权的省、自治区、直辖市人民政府决定由武汉市公安局交通管理局行使非法营运处罚权的情形下,武汉市公安局交通管理局无权处罚非法营运。
  因此,本所认为:《武汉市城市公共客运交通管理条例》第三十五条违反了《国务院关于公安与交通部门交通管理工作分工问题的通知》和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定。
  二、违反道路交通安全法才可能被吊销机动车驾驶证,非法营运违反的是道路运输法不应该被处以吊销机动车驾驶证的处罚
  根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定,只有符合其第九十一、九十九、一百、一百零一或一百一十条情形时,才有可能被吊销机动车驾驶证。
  因此,本所认为:非法营运被处以吊销机动车驾驶证的处罚是张冠李戴,不符合《中华人民共和国道路交通安全法》吊销机动车驾驶证的规定。
  三、地方法规无权创设“注销车辆牌证”这种新的行政处罚种类
  《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定:“行政处罚的种类……(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”根据该规定,只有法律、行政法规才有权创设新的行政处罚种类,地方法规无权创设新的行政处罚种类。
  2012年1月1日即将施行的《中华人民共和国行政强制法》第九条规定:“行政强制措施的种类:……(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;……”第十条第三款规定:“……地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。” 第十一条第二款规定:“法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施……”上述规定则更加明确地表明:地方法规只能设定“查封场所、设施或者财物;扣押财物”的行政强制措施。
  因此,本所认为:《武汉市城市公共客运交通管理条例》由武汉市人大常委会制订,属于地方法规,其创设“注销车辆牌证”这种新的行政处罚种类违反了《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国行政强制法》第十条第三款、第十一条第二款的规定。
  需要说明的是,在武汉市,此类被注销牌证的车辆是不能再次申请牌证的,这实际上造成了车辆报废的后果,从而严重侵犯了车主的物权,更有可能为黑车滋生甚至为犯罪行为创造了工具和便利条件等。
  综上所述,《武汉市城市公共客运交通管理条例》第三十五条规定非法营运由武汉市公安局交通管理局处罚、可以重罚的初衷是好的,是为了严厉打击非法营运。然而犹如盗窃一样,盗窃是大家都憎恨的违法行为,如果本应处以教育、行政处罚、判处有期徒刑的盗窃者一律被判处死刑,这样处理当然是大快人心,但是这样符合法的精神和立法趋势吗(暂且不论刑法修正案(八)已取消盗窃死刑的规定)?这样符合构建和谐社会的要求吗?殊不知,犹如盗窃一样,非法营运(部分人是因生活所迫)亦不应被处以极刑。因此,本所有以上建议。湖北朋来律师事务所版权所有,侵权必究。
  另外,虽然《国务院关于公安与交通部门交通管理工作分工问题的通知》规定了非法营运归交通运输部门管理,但《中华人民共和国道路运输条例》第八十二条规定“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”,而国务院至今没有制定出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法,对于这两类客运的管理尚存在漏洞。因此,本所建议:贵委可建议国务院尽快制定出租车营运和城市公共汽车客运的管理办法。
  此致
敬礼
                                  建议人:湖北朋来律师事务所
                                  联系人:刘源波主任、方璨律师
                                  2011年12月30日